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Hace algunos días entrevisté a la abogada Marta Lastra, quien impulsó el amparo colectivo que dio lugar al fallo judicial que ordenó al PAMI y al Ministerio de Salud normalizar los pagos vinculados al sistema de prestaciones por discapacidad. En esa conversación apareció con fuerza una idea: el sistema atraviesa una crisis estructural y un profundo colapso financiero, administrativo y humano. Pero también quedó en evidencia otra dificultad: muchas veces discutimos sobre discapacidad sin comprender del todo cómo funciona realmente el sistema de prestaciones en Argentina, cómo se financia, qué diferencias existen entre pensiones, obras sociales, Incluir Salud y prestaciones básicas, y por qué el deterioro actual impacta de manera tan desigual sobre distintos sectores. A partir de esa charla, y de las preguntas que comenzaron a surgir alrededor de ella, nace esta nota.
La discusión sobre discapacidad en Argentina suele quedar reducida a una palabra: pensiones. Pero el sistema argentino de discapacidad nunca funcionó únicamente a través de pensiones.
Durante décadas existió una estructura mucho más compleja: una red sostenida por trabajadores, obras sociales, hospitales, programas estatales, prestadores, escuelas, terapias, sistemas de apoyo y familias. Esa red fue creciendo lentamente mientras el país atravesaba dictaduras, crisis económicas, reformas neoliberales y procesos de ampliación de derechos.
Por eso, la discusión actual es tan profunda. Porque cuando se habla de desfinanciamiento no se habla solamente de dinero. Se habla de la continuidad —o no— de una idea de protección colectiva construida a lo largo de décadas.
Durante gran parte del siglo XX argentino, la discapacidad fue pensada desde la lógica de la invalidez. La palabra misma aparecía ligada a la imposibilidad de trabajar, a la dependencia y a la asistencia. Las primeras pensiones no contributivas surgieron bajo ese paradigma: el Estado auxiliaba a quienes habían quedado afuera del sistema laboral formal.
Era un modelo profundamente asistencialista, atravesado por una mirada médica y tutelar de la discapacidad.
Durante la última dictadura militar esa lógica prácticamente no se modificó. La discapacidad seguía pensándose más como incapacidad que como ciudadanía. Y aun con el regreso de la democracia, la urgencia económica de los años ochenta hacía difícil imaginar políticas integrales.
Sin embargo, algo empezó a cambiar.
Mientras el gobierno de Raúl Alfonsín intentaba reconstruir instituciones democráticas después del terrorismo de Estado y de una economía devastada, comenzó también a fortalecerse otra idea alrededor de la salud y de la seguridad social: la noción de solidaridad.
Ya no se trataba solamente de asistir a quienes quedaban afuera, sino de construir un sistema sostenido colectivamente. En ese contexto, hacia finales de los años ochenta, terminó de consolidarse el Fondo Solidario de Redistribución dentro del Sistema Nacional del Seguro de Salud.
Ese fondo nunca funcionó como una caja abstracta del Estado. Su existencia estuvo históricamente vinculada a los aportes de trabajadores registrados y a las contribuciones patronales que ingresaban al sistema de seguridad social.
Cada trabajador formal aportaba, muchas veces sin saberlo, a una estructura colectiva destinada a sostener prestaciones de salud y discapacidad. Esa idea resulta clave porque modifica por completo la discusión actual.
Las prestaciones de discapacidad no surgieron como un acto de caridad estatal. Formaron parte de un esquema solidario donde millones de trabajadores sostuvieron, a través de sus aportes, tratamientos, rehabilitación, transporte, acompañamientos y múltiples dispositivos de apoyo.
Durante los años noventa, mientras el gobierno de Carlos Menem impulsaba reformas estructurales del Estado y profundas privatizaciones, el sistema de discapacidad atravesó una situación contradictoria. Por un lado, crecían las desigualdades sociales y se debilitaban muchas estructuras públicas. Por otro, comenzó a consolidarse un marco normativo más amplio para las prestaciones.
La sanción de la Ley 24.901 en 1997 transformó el escenario. Desde entonces, la discapacidad ya no quedaba reducida a una pensión. El sistema comenzó a reconocer tratamientos, educación especial, transporte, hogares, centros educativos terapéuticos y apoyos integrales como parte de un derecho prestacional.
Con enormes desigualdades, demoras y judicialización permanente, es cierto. Pero aun así el sistema se expandía.
Después llegaron la crisis de 2001, la reconstrucción económica posterior y una nueva etapa de ampliación de políticas sociales durante los gobiernos kirchneristas. La discapacidad empezó a ingresar con más fuerza en el lenguaje de los derechos humanos.
En 2006, la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad modificó internacionalmente la manera de entender el problema. La discapacidad dejaba de ser pensada solamente como una condición individual y comenzaba a comprenderse también como el resultado de barreras sociales, económicas, culturales e institucionales.
En Argentina, ese nuevo paradigma convivió —muchas veces de manera incómoda— con viejas estructuras asistencialistas. Pero, incluso con contradicciones, el sistema continuaba funcionando.
Durante décadas, el sistema argentino de discapacidad se sostuvo sobre dos grandes circuitos distintos, aunque muchas veces la sociedad los confundiera como si fueran lo mismo.
Por un lado, estaban las personas cubiertas por obras sociales. Esas personas ingresaban al sistema a través del trabajo registrado, propio o de un familiar. Allí el financiamiento provenía de aportes salariales y contribuciones patronales que ingresaban al Sistema Nacional del Seguro de Salud. Parte de esos recursos terminaba en el Fondo Solidario de Redistribución, creado para compensar prestaciones de alto costo y sostener coberturas complejas, entre ellas muchas vinculadas a discapacidad.
Ese circuito giraba alrededor del empleo formal. El trabajador aportaba todos los meses. La AFIP —hoy ARCA— recaudaba. La Superintendencia administraba. Las obras sociales cubrían prestaciones y luego solicitaban reintegros al Fondo Solidario.
Por otro lado, quedaban las personas completamente fuera del sistema contributivo: personas sin empleo formal, familias en situación de extrema vulnerabilidad o personas con discapacidad sin posibilidad de incorporarse al mercado laboral registrado. Allí aparecía el régimen de pensiones no contributivas.
Junto a esas pensiones aparecía también el Programa Federal Incluir Salud, destinado a personas con discapacidad que no cuentan con obra social ni con cobertura proveniente del sistema de trabajo formal.
Incluir Salud nunca funcionó como una obra social tradicional. Su lógica estuvo vinculada específicamente a quienes recibían pensiones no contributivas y quedaban fuera del sistema contributivo.
Para ingresar allí no alcanzaba únicamente con tener una discapacidad. Era necesario atravesar evaluaciones médicas, acreditar condiciones socioeconómicas y obtener una pensión otorgada por el Estado nacional.
Es decir: una persona con discapacidad con obra social ingresaba por el circuito contributivo financiado por trabajadores registrados. En cambio, una persona con discapacidad en situación de pobreza estructural, sin empleo formal y beneficiaria de una pensión no contributiva, dependía principalmente de Incluir Salud y del financiamiento estatal directo.
Eran dos circuitos distintos dentro del mismo sistema de discapacidad.
Durante años ambos modelos convivieron con enormes problemas, demoras y desigualdades. Pero existía una decisión política de sostenerlos.
En 2017, durante el gobierno de Mauricio Macri, apareció otra transformación importante: la creación de la Agencia Nacional de Discapacidad. La ANDIS concentró pensiones, programas y coordinación de políticas públicas que hasta entonces se encontraban dispersas en distintos organismos. Junto con esa reorganización comenzaron también auditorías y revisiones masivas sobre el sistema de pensiones.
Pero el cambio más fuerte empezó a producirse con las reformas recientes sobre el Sistema Nacional del Seguro de Salud impulsadas durante el gobierno de Javier Milei.
Con el DNU 70/2023 y las modificaciones posteriores, las empresas de medicina prepaga comenzaron a incorporarse al mismo esquema de financiamiento solidario que históricamente había funcionado principalmente alrededor de las obras sociales sindicales.
Y ahí se abrió una discusión cada vez más fuerte dentro del sistema de salud.
El Fondo Solidario de Redistribución tenía recursos limitados y había sido pensado originalmente para compensar prestaciones complejas dentro de un esquema solidario de seguridad social. La incorporación de nuevos actores privados al mismo circuito modificó la lógica histórica del fondo y abrió interrogantes sobre el destino de esos recursos.
Todo esto ocurrió, además, en un contexto de demoras prestacionales, atraso de nomencladores y crisis financiera de múltiples instituciones vinculadas a discapacidad.
En paralelo, el sistema de pensiones y el Programa Incluir Salud comenzaron a atravesar otro proceso: auditorías masivas, demoras administrativas, interrupciones prestacionales y debilitamiento operativo.
Allí aparece un problema estructural que muchas veces queda invisibilizado.
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